Misja na Ukrainie zakończona (1)

Wybór informacji o przebiegu misji. 

Szefem polskiej placówki dyplomatycznej w Kijowie byłem od początku września 2005 do końca listopada 2010 roku. Moja misja rozpoczęła się, kiedy na Ukrainie dominował obóz „pomarańczowej rewolucji” deklarujący chęć reform, prozachodni wybór w polityce zagranicznej oraz uprzywilejowany charakter relacji z Polską. Wyjeżdżałem z Ukrainy w czasie, gdy już od ponad pół roku władzę sprawował obóz oligarchiczny z Wiktorem Janukowyczem. 

I. Zadania oraz ich realizacja

16 czerwca 2005 roku, w czasie przesłuchania przed sejmową Komisją Spraw Zagranicznych przedstawiłem główne problemy i zadania, z którymi miałem się zmierzyć podczas wypełniania misji ambasadora RP na Ukrainie. Za najważniejsze uznałem obsługę kontaktów międzypaństwowych, utrzymywanie stałych kontaktów z władzami ukraińskimi i tamtejszymi środowiskami politycznymi, wsparcie współpracy gospodarczej, rozbudowa  współpracy regionalnej oraz ożywienie polsko - ukraińskich kontaktów w sferze społecznej.  Przy pełnej życzliwości do nowych władz ukraińskich podkreślałem zarazem konieczność zdecydowanej reakcji na waloryzowanie nacjonalizmu ukraińskiego.

Ocena realizacji zadań w ciągu ponad pięcioletniej kadencji szefa placówki i zmieniającej się sytuacji politycznej i gospodarczej w obu krajach, musi być zróżnicowana. Udało się utrzymać dużą intensywność kontaktów dwustronnych, a ze strony placówki odpowiednio wysoki poziom obsługi merytorycznej i organizacyjnej tych kontaktów. W 2009 roku, w plebiscycie przeprowadzonym przez kijowski tygodnik „Gławred” wśród dziennikarzy i ekspertów ukraińskich na najbardziej wpływowego i aktywnego ambasadora zostałem sklasyfikowany na drugim miejscu - za ambasadorem USA.

W dziedzinie konsularnej za najważniejsze uznałem wsparcie dla konsulatów na zachodzie Ukrainy w ich relacjach z miejscowymi władzami i społecznościami.  W moim programie znalazł się też postulat dowartościowania terenów środkowej Ukrainy – obwodów żytomierskiego, winnickiego i chmielnickiego, gdzie mieszkają liczne kraju grupy miejscowych Polaków i istniał potencjał rozwoju kontaktów. 

Ważnym zadaniem była też współpraca w korpusie dyplomatycznym. Ze względu na szczególny charakter relacji polsko – ukraińskich w poprzednich latach i decydującą rolę Polski w rozwiązaniu kryzysu politycznego na Ukrainie podczas tzw. "pomarańczowej rewolucji" w listopadzie i grudniu 2004 roku, polska ambasada cieszyła się w środowiskach międzynarodowych zasłużoną opinią cenionego eksperta. W 2007 r., kiedy Polska i Ukraina otrzymała prawo organizacji ME w piłce nożnej, pojawiło się nowe zadanie – monitorowanie przygotowań do mistrzostw na Ukrainie, koordynowanie działań naszych placówek a także obsługa kontaktów polsko - ukraińskich dotyczących tego wydarzenia.

W czasie pracy w ambasadzie utrzymywałem stały kontakt z władzami kraju urzędowania. Parokrotnie odbyłem dłuższe osobiste rozmowy z prezydentem Ukrainy Wiktorem Juszczenką, mniej więcej 2-3 razy w ciągu roku miałem sposobność rozmawiać z kolejnymi premierami Ukrainy (najczęściej z Julią Tymoszenko oraz Jurijem Jechanurowem), z szefami parlamentu (najczęściej z Wołodymyrem Łytwynem), z szefami prezydenckiej administracji, sekretarzami Rady Bezpieczeństwa i Obrony, ministrami ds. międzynarodowych w administracji prezydenta. Często spotykałem się też z ministrami SZ Ukrainy (najczęściej z B. Tarasiukiem i P. Poroszenką), a spotkania z wiceministrami mającym w swoim zakresie obowiązków relacje z Polską miały regularny charakter. 

W zależności od bieżących potrzeb spotykałem się także z innymi członkami rządu Ukrainy zainteresowanymi współpracą z Polską: wicepremierami, ministrami obrony, ekonomiki, paliw i energetyki, transportu, kultury, oświaty, rozwoju regionalnego, sportu, ochrony środowiska, a także z szefami różnych służb i urzędów centralnych. Również niektórzy pracownicy ambasady utrzymywali stałe, bezpośrednie kontakty z przedstawicielami odpowiednich ministerstw i służb podejmując interwencje lub prosząc o opinie czy wyjaśnienia. Ambasada posiada rozbudowane kontakty w różnych środowiskach. Polski dyplomata może zazwyczaj liczyć w Kijowie, ale także i w innych ośrodkach Ukrainy na życzliwość i gotowość do rozmowy, a nawet pomocy. Dążyliśmy do tego, by wachlarz kontaktów szefa placówki a także innych dyplomatów był maksymalnie zróżnicowany tak by obejmował przedstawicieli różnych sił politycznych, różnych środowisk i różnych pokoleń. 

Uważałem za konieczne utrzymywanie przez cały czas pełnienia misji stałych kontaktów z liderami opozycji. Spotykałem się też stosunkowo często z czołowymi przedstawicielami wielkiego biznesu, tzw. oligarchami, którzy odgrywają na Ukrainie istotną rolę polityczną. 

Współpraca z ukraińskim MSZ układała się dobrze. Odbywały się regularne konsultacje konsularne. Nie udało się jednak doprowadzić do przeprowadzenia konsultacji w sprawach mniejszości narodowych. Wymagałoby to zaangażowania zarówno ze strony polskiej jak ukraińskiej także innych instytucji poza MSZ.

Interwencje u władz ukraińskich były dość liczne i dotyczyły najczęściej sytuacji polskich przedsiębiorców na Ukrainie – opóźnień zwrotu podatku VAT, opieszałości organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości w stosunku do spraw podnoszonych przez polskie firmy, ograniczeń taryfowych bądź administracyjnych w dostępie do rynku. Tylko niektóre z tych interwencji doprowadziły do istotnej poprawy sytuacji firm. Wiele interwencji już od jesieni 2005 roku dotyczyło praw polskiej mniejszości, oświaty polskiej, możliwości pozyskania budynku lub działki pod Dom Polski we Lwowie oraz budowy nowego budynku Konsulatu w tym mieście. Najtrudniejszy był rok 2009, kiedy kryzys gospodarczy na Ukrainie doprowadził do spotęgowania się problemów.

Spotykałem się także regularnie z liderami organizacji polskich na Ukrainie. Sytuacja Polaków i polskich organizacji na Ukrainie nie jest łatwa, zwłaszcza w aspekcie materialnym. Ze względu na słabość finansową państwa ukraińskiego tylko w niewielkim stopniu mogą one liczyć na wsparcie z jego strony. Na większej części terytorium Ukrainy stosunek do polskiej mniejszości jest życzliwy, tak ze strony miejscowych władz jak i mieszkańców.

Ważnym aspektem działań jest współpraca z duchowieństwem rzymskokatolickim, wsparcie roszczeń restytucyjnych Kościoła, pomoc w rozwiązywaniu kwestii organizacyjnych i wizowych (na Ukrainie przebywa około 600 osób – księży i sióstr zakonnych – obywateli polskich), pomaganie we współpracy organizacji polskich z duchowieństwem. W roku 2009 udało się po interwencji u premier rządu wprowadzić specjalne wizy „R” dla duchownych, pozwalające im przebywać na Ukrainie praktycznie przez cały rok bez przerwy. Z licznych roszczeń majątkowych po interwencjach sukcesem zakończyła się restytucja na rzecz parafii kościoła pod wezwaniem św. Józefa w Dniepropietrowsku.

W czasie mojej kadencji ambasada podjęła szereg inicjatyw zmierzających do pogłębienia współpracy polsko – ukraińskiej w różnych dziedzinach, wspierając odnawianie bądź nawiązywanie na nowo kontaktów między miastami, regionami, uniwersytetami.  Podczas częstych podróży służbowych po kraju urzędowania (odwiedziłem wszystkie obwody Ukrainy, a większość z nich – częściej niż dwukrotnie) spotykałem się zawsze z przedstawicielami władz regionalnych i miejskich, z rektorami najważniejszych uczelni wyższych, młodzieżą akademicką oraz z miejscowymi Polakami i duchowieństwem rzymskokatolickim.

Sama polska ambasada jest obecnie bardzo duża. Kierowanie nią wymaga umiejętnego delegowania pełnomocnictw. Koordynacja działań wewnątrz placówki wymagała także uwzględnienia faktu, że w zespole pracują także mający swoje priorytety oficerowie łącznikowi Policji, Straży Granicznej, ABW i AW, a także przedstawiciel ministerstwa infrastruktury. W 2006 roku utworzony został wydział ekonomiczny, który działa zarówno w zakresie analityki jak i w kwestiach organizacyjnych (realizacja programu "małych grantów"przydzielanych placówce w ramach programu Polska Pomoc, a także obsługa wizyt, posiedzeń komisji, podkomisji międzyrządowych itp.). 

Działania ambasadora w kwestiach konsularnych koncentrowały się na koordynacji i reprezentacji placówek wobec miejscowego MSZ oraz wsparciu politycznym dla nich. Jesienią 2005 roku działało pięć Konsulatów Generalnych RP na Ukrainie: w Kijowie, Lwowie, Charkowie, Łucku i Odessie. W końcu 2009 roku ustanowiony został nowy konsulat w Winnicy, a latem 2010 roku w Sewastopolu. Nowe urzędy powstawały przy bezpośrednim udziale ambasady. 

Najwięcej uwagi poświęcaliśmy Konsulatowi Generalnemu we Lwowie, który po wprowadzeniu wiz przez Polskę dla Ukraińców znalazł się w bardzo trudnej sytuacji nie mogąc sprostać ogromnemu napływowi petentów ze względu na trudności lokalowe. Osobistej interwencji ambasadora u prezydenta Ukrainy latem 2007 roku wymagało np. uchylenie bezprawnych wymagań Rady Miejskiej Lwowa wniesienia opłat za zgodę na rozpoczęcie budowy nowego budynku konsulatu.

II. Stosunki dwustronne

Polska polityka zagraniczna utrzymywała cały czas dużą aktywność wobec Ukrainy. Udało się utrzymać intensywność dialogu politycznego oraz wysoki poziom zaufania z obu stron we wzajemnych kontaktach. W latach 2007 – 2009 parokrotnie podejmowane były próby włączania nas w rozgrywki miejscowych sił politycznych, lub uwikłania nas w mediację w sporach wewnętrznych, obu tych sytuacji szczęśliwie uniknęliśmy. Ważnym zadaniem dla polskiej dyplomacji było w latach 2005 - 2010 przekonanie partnerów, zwłaszcza związanych z Partią Regionów i W. Janukowyczem, że strategiczny dla nas charakter stosunków polsko - ukraińskich nie wynika z sympatii dla jednego tylko politycznego środowiska na Ukrainie, czy też nie jest realizacją jakiegoś zamówienia zza oceanu, ale jest wyrazem głęboko uświadomionej racji stanu RP. W jakiejś części udało nam się to zadanie wykonać.

Aktywność Polski w sprawach ukraińskich, pozostawanie adwokatem Ukrainy na scenie europejskiej jest w Kijowie zauważane i doceniane. Mimo wątpliwości zgłaszanych przez wielu przedstawicieli dyplomacji ukraińskiej wobec Partnerstwa Wschodniego – większość polityków i ekspertów docenia nasz wysiłek i nadal liczy na nasze pośrednictwo i wsparcie w relacjach z Brukselą.  Obecność Polski w Unii i zauważalnie rosnąca pozycja naszego kraju na forum europejskim oceniana jest na Ukrainie bardzo wysoko, podobnie jak nasz sukces gospodarczy i nadal pozostaje często przywoływanym przykładem, mimo zmian na szczytach władzy w Kijowie. Wielkie wrażenie zrobiło na Ukraińcach poparcie jakiego udzieliła nam Unia Europejska (podczas niemieckiej prezydencji w 2008 roku) w sporze mięsnym z Rosją.

W polityce zagranicznej Ukrainy, to aż do wiosny 2010 roku dominował kurs prozachodni, a zarazem antyrosyjski. Kijów nalegał na otrzymanie perspektywy przyjęcia do NATO, domagał się też obietnicy członkostwa w Unii Europejskiej. W obu przypadkach starania nie zakończyły się powodzeniem, co stało się przyczyną dużej frustracji tamtejszych polityków. W tym kontekście Polska była postrzegana jako sojusznik Ukrainy (co prawda słaby i mało skuteczny). 

Istotnym czynnikiem wewnętrznym wpływającym na politykę Ukrainy oraz na jej relacje międzynarodowe, w tym stosunki z Polską, jest głęboki wewnętrzny podział w kraju na jego część zachodnią – proeuropejską, antyrosyjską, ukraińskojęzyczną oraz część wschodnią – zindustrializowaną, rosyjskojęzyczną, ale politycznie i psychologicznie odczuwającą potrzebę związków z Rosją. Sytuacja ta jest niełatwym wyzwaniem dla polskiej polityki zagranicznej. W interesie Polski leży bowiem istnienie Ukrainy jako państwa niezależnego i zintegrowanego. Ale w takiej sytuacji nie da się prowadzić jednej tylko polskiej polityki wobec Ukrainy. Trzeba mieć bowiem w swoim portfolio ofertę zarówno dla władz centralnych w Kijowie, równocześnie jednak uwzględniać fascynację Zachodem często sprzężoną z antypolskimi resentymentami Ukraińców zachodnich,  a zarazem pamiętać o potencjale gospodarczym i posowieckich tęsknotach mieszkańców wschodu.

Dla większej części trwania mojej misji w latach 2005 – 2010 charakterystyczny był brak stabilności politycznej i narastający konflikt między politykami, których „pomarańczowa rewolucja” przyniosła do władzy. Chociaż wyborcy głosowali dość stabilnie i w wyborach parlamentarnych 2006 i 2007 roku dali tym politykom niedużą, ale wyraźną, większość w izbie – partiom demokratycznym nie tylko nie udało się stworzyć stabilnych rządów, ale często konflikt między nimi był bardziej gwałtowny niż spór z opozycją. Dla Polski, która odegrała tak wielką rolę w rozstrzygnięciach w 2004 roku, taka sytuacja była wyjątkowo niekomfortowa.

Wielką próbą dla Ukrainy były dwie gazowe wojny z Rosją (na początku 2006 i w 2009 roku), obydwie zakończone upokarzającymi dla Kijowa porozumieniami. W konsekwencji swoich energetycznych sporów z Moskwą, Ukraina w porozumieniu z Polską, Gruzją, Azerbejdżanem i Litwą próbowała rzucić wyzwanie rosyjskiemu dyktatowi i monopolowi. 

Próba skoordynowania polityki energetycznej wymienionych krajów o wyraźnie antyrosyjskim charakterze rozpoczęła się spotkaniem prezydentów tych krajów w Kijowie w czerwcu 2006 r. Inicjatywa to następnie została potwierdzona i rozwinięta w skoordynowany program działania podczas szczytu w Krakowie rok później i kontynuowana w cyklu konferencji regionalnych (tzw. „proces krakowski”). Nowe władze Ukrainy wybrane w 2010 roku zarzuciły ten program uznając, że gwarancją bezpieczeństwa energetycznego kraju jest utrzymywanie dobrych relacji z Rosją.

Nie udało nam się jednak namówić partnerów ukraińskich do odważniejszego skorzystania z polskiego doświadczenia transformacyjnego np. dotyczącego reformy systemu władzy lokalnej i samorządności terytorialnej oraz współpracy z polskimi doradcami. Nieudana z przyczyn leżących po stronie ukraińskiej była misja polskiego doradcy w tutejszym ministerstwie obrony. 

Zachwytom nad polskimi reformami nie towarzyszy własna reformatorska determinacja oraz wola rzetelnego poznania i wykorzystania naszej drogi. Ukraina pogrążona w wewnętrznym konflikcie nie podjęła głębszych reform. Władze w Kijowie zainteresowane są w utrzymywaniu dobrych relacji z tzw. oligarchami, którzy zachowali istotny wpływ na politykę i gospodarkę. Z kolei brak reform był jedną z przyczyn dramatycznego przebiegu kryzysu gospodarczego w 2009 roku. Załamanie produkcji oraz słabość sektora bankowego wpłynęły bardzo negatywnie na handel zagraniczny, w tym wymianę z Polską. Ogromne trudności budżetu państwa uniemożliwiały wywiązanie się z obowiązku zwrotu VAT eksporterom, co uderzyło też w polskie firmy.

Wejście Polski do strefy Schengen w końcu 2007 roku, a następnie zawieszenie umowy o wspólnej kontroli na granicy polsko ukraińskiej wywołało szereg negatywnych zjawisk na granicy (wydłużenie kolejek na przejściach granicznych) oraz przed samymi konsulatami, nawet tam gdzie ich do tej pory nie było. W tej sytuacji więcej uwagi poświęcaliśmy ujednoliceniu przekazu do instytucji ukraińskich i do mediów oraz wymianie doświadczeń pomiędzy poszczególnymi placówkami. 

Z początku, Kijów sceptycznie podchodził do polsko – szwedzkiej inicjatywy Wschodniego Partnerstwa. Za prezydentury W. Juszczenki, ośrodek prezydencki mający decydujący wpływ na politykę zagraniczną, krytycznie przyglądał się próbom poprawy stosunków polsko – rosyjskich podejmowanym przez rząd Donalda Tuska, uznając je za próbę odstąpienia od popierania Ukrainy. Pozytywnie, oceniała poprawę stosunków polsko - rosyjskich ekipa Janukowycza, która objęła władzę w 2010 roku.

Dynamika dwustronnych stosunków politycznych w okresie mojej misji była bardzo wysoka. Dwunastokrotnie odwiedzali Ukrainę w czasie mojej kadencji kolejni prezydenci RP - A. Kwaśniewski (1 raz), L. Kaczyński (9 razy) i B. Komorowski (2 razy). Siedmiokrotnie odbywali wyjazdy do Polski prezydenci Ukrainy – W. Juszczenko (6 razy) i W. Janukowycz (1 raz). Prezydenci Polski i Ukrainy spotykali się również kilkakrotnie w krajach trzecich, podczas konferencji międzynarodowych i szczytów regionalnych. W 2007 r. wznowił działalność komitet konsultacyjny prezydentów Polski i Ukrainy, który w latach 2007 – 2009 odbył kilka spotkań. Często spotykali się także sekretarze ukraińskiej Rady Bezpieczeństwa i Obrony Ukrainy z szefami polskiego BBN i szefowie kancelarii prezydenckich.

Doszło do czterech wizyt premierów RP na Ukrainie oraz do pięciu wyjazdów premierów ukraińskich do Polski. Od lata 2008 roku wizyty premierów łączone są z posiedzeniami wspólnego Komitetu Organizacyjnego Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej. Premierzy spotykali się również na forach międzynarodowych. Dwukrotnie z wizytą w Kijowie byli marszałkowie Sejmu, a trzykrotnie – marszałek Senatu. Pracowały też dwa zgromadzenia międzyparlamentarne: dwustronne polsko – ukraińskie i trójstronne polsko – ukraińsko – litewskie, jednak aktywność parlamentarzystów i powoływanych przez nich komisji nie była duża.  Odbywały się także spotkania szefów banków centralnych, trybunałów konstytucyjnych, prokuratur generalnych i akademii nauk.

Wielokrotnie spotykali się ministrowie spraw zagranicznych.  Często spotykali się także ministrowie obrony, ministrowie gospodarki, rolnictwa, kultury a także szefowie i ich zastępcy z innych ministerstw, urzędów centralnych i służb. Częstymi gośćmi na Ukrainie są także inni polscy politycy, w tym byli prezydenci, premierzy i ministrowie. 

III. Relacje gospodarcze

W relacjach gospodarczych między Polska i Ukrainą można w okresie wyróżnić dwie fazy. Pierwsza z nich trwała do jesieni 2008 roku tj. do początku kryzysu gospodarczego na Ukrainie. Druga – to zmaganie się ze skutkami kryzysu i następnie, od drugiej połowy 2009 r. stopniowe przezwyciężanie jego następstw. W roku 2008, Polska po kilku latach nieprzerwanego i dynamicznego wzrostu obrotów stała się trzecim partnerem handlowym Ukrainy po Rosji i Niemczech wyprzedzając Chiny i szereg innych krajów o znacznie większym niż nasz kraj potencjale gospodarczym. Stosunkowo szybko wzrastały też inwestycje polskie na Ukrainie. Ważnym osiągnięciem ambasady było ożywienie działalności stowarzyszenia grupującego polskich przedsiębiorców oraz expatów pracujących w zagranicznym biznesie na Ukrainie.

Kryzys gospodarczy i ograniczenie dostępu do walut dla przedsiębiorstw kooperujących z Polską i firm handlowych importujących z Polski doprowadził zimą 2008/2009 r. do załamania współpracy. W skali roku, porównując wielkość obrotów rok do roku (2009 do 2008) odnotowaliśmy 53 proc. spadku (ogółem obroty handlowe Polski z zagranicą spadły o ok. 30 proc.) od drugiej połowy 2009 r. obserwujemy odbudowę wolumenu wymiany towarowej. Obecnie jesteśmy piątym partnerem handlowym Ukrainy.

Mimo pogorszenia klimatu inwestycyjnego, co w szczególności odczuwają małe i średnie firmy z polskim kapitałem skoncentrowane w zachodniej Ukrainie, polskie inwestycje w latach 2008 – 2010 corocznie wyraźnie wzrastają. Wzrost ten w znacznej mierze wynika z dokapitalizowania przez polskich inwestorów przedsięwzięć w sektorze finansowym, zarazem jednak wzrastają również, choć w mniejszej skali, inwestycje w sektorze realnym. Warto zauważyć, że przedsiębiorcy polscy na Ukrainie, a także polscy eksporterzy nie korzystają z tak rozbudowanych mechanizmów wsparcia jak niektórzy inni przedsiębiorcy z krajów Unii Europejskiej. Wśród sukcesów minionych lat warto wymienić wznowienie eksportu polskiego mięsa na rynek ukraiński w 2008 r. dokonane przy bezpośrednim udziale Ambasady i po bezpośrednich rozmowach szefa placówki z premier J. Tymoszenko.

Do niewykorzystanych możliwości zaliczyć trzeba słabe wykorzystanie potencjału współpracy w sektorze energetyki, tak w kwestiach transportu ropy naftowej, jak i wspólnych projektów gazowych, współpracy w dziedzinie energii elektrycznej, w tym atomowej. Pojawiające się projekty realizowane są niekonsekwentnie, lub wręcz zaniedbywane. Współpraca w sektorze przemysłu zbrojeniowego oraz lotniczego i kosmicznego ogranicza się w istocie do remontowania polskich jednostek. Nie udało się zawrzeć żadnego większego kontraktu, mimo obiecujących rozmów. Również projekt wspólnej eksploracji złóż miedzi na Wołyniu nie wszedł w fazę realizacji, mimo powołania wspólnego przedsiębiorstwa.

Trudno natomiast uznać za sukces budowę polsko – ukraińskiego i regionalnego systemu partnerstwa w dziedzinie bezpieczeństwa energetycznego, gdyż partnerzy ukraińscy okazali się w tej dziedzinie niekonsekwentni – kolejne rządy ukraińskie powiązane z różnymi grupami biznesowymi zgłaszały odmienne oferty nie potwierdzając swojego głębszego zainteresowania losem opracowywanych projektów. W odpowiedzi - to z kolei często wywołuje z polskiej strony irytację i swego rodzaju pasywność, co najbardziej widoczne było w niekonsekwentnej postawie Warszawy wobec projektu ropociągu Odessa - Brody - Gdańsk.